Weblogbericht | 13-11-2018 | George Gelauff

Grote vragen

Werken voor de publieke zaak gaat ergens over. De overheid staat voor complexe vraagstukken waar maatschappelijke organisaties ook nog eens vanuit heel verschillend perspectief tegenaan kunnen kijken. Een voorbeeld is de discussie rondom Schiphol. Zo propageren zestig bewonersorganisaties en VNO/NCW plannen voor Schiphol in zee: een eiland met luchthaven in plaats van het huidige Schiphol. Met naast de vermindering van overlast als argument dat zo voorkomen kan worden dat Nederland over tien jaar vast loopt. Vanuit het perspectief van klimaatverandering en duurzaamheid heeft Schiphol in zee een heel andere gevoelswaarde. Als we niets doen aan klimaatverandering en wachten tot de zeespiegel meer dan 5 m gestegen is en we de dijken niet langer kunnen ophogen, krijgen we vanzelf een Schiphol in zee omdat Nederland tot Amersfoort onderloopt. Het vraagt veel kennis om alle aspecten van dit soort grote vragen te kunnen plaatsen en beoordelen. En dan blijven de onvermijdelijke grote onzekerheden bestaan.

Kennistekort is iets anders dan effect nul

Kennis zoekt vaak naar de effecten van beleid. Hoe effectief is een maatregel om het beleidsdoel te bereiken? Gaat welvaart in brede zin er op vooruit of niet? Alleen zijn de effecten van een beleidsmaatregel regelmatig niet of heel moeilijk te bepalen. We weten het dan gewoon niet, de wetenschap is nog niet zo ver. Kennis doet dan geen uitspraak. Daarop zou de conclusie kunnen volgen die maatregel dan maar niet uit te voeren, omdat we niet weten of het werkt. Dat zet die maatregel op achterstand ten opzichte van een maatregel waar we wel het effect van weten. Want we weten ook niet of de maatregel niet werkt. Tegelijkertijd kan dit geen argument zijn om alle maatregelen dan maar te accepteren. Een lastig dilemma. Soms helpen waarschijnlijkheidsuitspraken of conditionele uitspraken: onder deze voorwaarden zou dit kunnen werken. Maar lang niet altijd.

Onderzoek kost tijd

Soms kost onderzoek veel tijd, waardoor de uitkomsten als mosterd na de maaltijd kunnen komen. Beleid heeft al lang een beslissing genomen. Onderzoek moet dus doelgericht zijn. Onderzoekers dienen zich te realiseren dat een onderzoek afronden nadat het beleidsmomentum verlopen is weinig zin heeft. Een 7 voor kwaliteit in plaats van een 9 kan daarom soms zeer zinvol zijn. Daarnaast is het zaak dat beleid vroeg genoeg begint met vraagarticulatie. Het lijkt erg moeilijk om even uit de waan van de dag te stappen en na te denken over strategische thema’s die over een half jaar of een jaar zouden kunnen spelen. Daarnaast lijkt soms de voorbereidingstijd door beleid uit balans met en de onderzoektijd. Alle discussie en afstemming in beleid over de onderzoeksvraag leiden er dan toe dat er steeds minder en uiteindelijk te weinig tijd overblijft voor goed onderzoek. Sommige consultants durven dan geen nee te zeggen, maar zouden dat wel moeten doen.

Met de hype op de loop

Het lijkt zo mooi als je de filmpjes ziet, maar gaat de hyperloop er echt komen in Nederland? En wanneer dan? Hoe ver moet de technologie nog door ontwikkelen voordat het veilig en betrouwbaar is? En vooral: hoeveel gaat de aanleg wel niet kosten? Kennis laat zien dat fundamentele veranderingen veel tijd kosten: ontwikkelingen zijn meestal evolutionair in plaats van disruptief. Over tien jaar hebben we geen wereld vol zelfrijdende auto’s en hyperloops en vliegen mensen niet en masse rond in drones. Kennis kan de nar zijn die tegen koning beleid zegt wat hij eigenlijk niet wil horen, maar waar het goed is om naar te luisteren.

Doelen met instrumenten

Beleid is goed in het stellen van doelen, in de ogen van kennis soms wel wat ambitieus. Beleid lijkt dan alles altijd en overal te willen. Toch werkt die stip op de horizon vaak behoorlijk goed om krachten te mobiliseren voor een bepaald doel. Het gaat dan eerder om de weg in te slaan naar het doel dan het bereiken van het doel zelf. Kennis wijst er wel op dat het uiteindelijk gaat om effectieve beleidsinstrumenten. Effectiviteit van beleid is niet af te lezen uit een monitor die laat zien of een doel dichterbij komt of niet. Dat kan komen door veel factoren buiten beleid. Alleen onderzoek naar effectiviteit kan laten zien of beleid het doel dichterbij heeft gebracht.

Maatschappelijke kosten beprijzen

Kennis heeft ook wat te zeggen over het type beleidsinstrument. Wanneer actoren maatschappelijke schade aanrichten, zonder dat ze daar in hun afwegingen rekening mee houden (negatieve externaliteit) is er te veel van die activiteit en is het adagium beprijzen. Voorbeelden genoeg: congestie, geluid, CO₂ uitstoot. De vervuiler betaalt. Als actoren juist een baat leveren aan de samenleving zonder dat in hun beslissingen te betrekken, is er te weinig van die activiteit en is een subsidie gerechtvaardigd. Kennis-spilovers door onderwijs of innovatie zijn het bekende voorbeeld. Toch komen subsidies om maatschappelijke kosten te beperken regelmatig voor. Heeft dat iets te maken met een pil vergulden voor de zichtbare en luidruchtige doelgroep ten koste van de anonieme belastingbetaler?

Afruilen onderkennen

De Amerikaanse president Truman heeft eens gezegd ‘Give me a one-handed economist! All my economists say on the one hand, on the other...’ Niettemin is het van belang bewust te zijn van afruilen. Zo is groene groei meestal lagere groei, want bevorderen van duurzaamheid heeft een prijs. Je kan niet allebei hebben. Hetzelfde kan gelden voor herverdeling en minder prikkels voor arbeid door hogere belastingtarieven. Er is niets mis mee om een prijs te betalen voor een leefbare wereld, integendeel. Echter, alleen door die afruilen niet te ontkennen maar te onderkennen is na te gaan hoe hoog de prijs vanuit maatschappelijk oogpunt moet zijn.

Samenhang zien

Kennis ziet soms verbanden tussen beleidsdossiers. Een voorbeeld is de samenhang tussen de capaciteitsgrenzen van Schiphol en de tickettax. Als het capaciteitsplafond overschreden wordt, gaan luchtvaartmaatschappijen overwinsten maken. Zij strijken een schaarste rent op, zoals dat zo mooi heet. De overheid kan die schaarste rent afromen met een tickettax en de opbrengsten daarvan bijvoorbeeld gebruiken voor geluidsisolatie van woningen. Op het oog losstaande dossiers blijken samen te hangen.

Kritische blik op cijfers

Zowel onderzoekers als beleidsmedewerkers kunnen zich gemakkelijk vergissen in cijfers. Simpele rekenfouten komen regelmatig voor. Even wat narekenen of wat verhoudingsgetallen bepalen helpt om die te vinden. Of een reeks waarden wordt tweedimensionaal gepresenteerd (bellendiagram) zonder te corrigeren voor de twee dimensies die het plaatje heeft. Daardoor worden de verschillen onterecht kwadratisch uitvergroot. Of uitkomsten zijn niet significant. Of het onderzoek laat een correlatie zien en geen causaliteit. Scherpte in omgaan met cijfermatige uitkomsten kan niet genoeg bepleit worden.

Uitkomsten transparant presenteren

Maatschappelijke kosten-batenanalyses bieden interessante voorbeelden hoe om te gaan met de uitkomsten van onderzoek. Het negatieve MKBA-saldo van een project kan je ook presenteren als een verschil ten opzichte van een alternatief met een nog negatiever saldo. Dat verschil is dan positief. Of je combineert een project dat slecht scoort met een project dat goed scoort, zodat het samen nog net positief is. En uiteindelijk kan je natuurlijk ook de uitkomsten verstoppen in noot 18 op blz 34 van een achtergrondrapport. Transparant presenteren betekent niet slaafs de uitkomsten van onderzoek volgen. De politiek besluit in Nederland, niet de onderzoeker met een MKBA. De politiek dient echter wel de onderzoeksuitkomsten als beslisinformatie te krijgen om indien gewenst daar beargumenteerd van af te wijken.

Vechten of groeien?

Bij deze tien punten kunnen kennis en beleid van elkaar leren. Het kunnen echter ook struikelblokken zijn die spanningen en conflicten oproepen. De afgelopen tijd heeft het kernkwadrant van Daniel Orfman mij enkele keren geholpen conflicten op te lossen. Zou dat ook kunnen tussen kennis en beleid? Onderstaand figuur doet een poging.