Blog: Het bedrieglijke comfort van ‘wijsheid achteraf’
Weblog
Beleidsmaatregelen hebben soms onbedoelde effecten. Een maatregel werkt niet, heeft ongewenste neveneffecten of zelfs averechtse gevolgen. Ook op het terrein van verkeer en vervoer zijn er verschillende voorbeelden. Terugkijkend lijkt het zo makkelijk: “logisch dat het is mislukt”. Maar de hamvraag: is dit soort mislukkingen te voorzien? Hoe kunnen beleidsmakers de psychologie beter in hun plannen verwerken? Moeten ze zelf gaan denken als ‘rotzakken’?
Wat niet mag, doen we dubbel zo graag
Een museum, een “kostbare” vaas op een sokkel, een rode knop met de tekst erbij ‘Druk NIET op deze knop’ en langslopende bezoekers. Wat gebeurt er? Al na een paar minuten drukt een man toch op de knop, waarop de vaas wordt gelanceerd en op de stenen vloer aan diggelen valt en hij met het schaamrood op de kaken bij de scherven staat. De verborgen camera van het populaire televisieprogramma MINDF*CK registreert het feilloos. En deze bezoeker is de enige niet. Medewerkers van het programma zetten steeds een nieuwe (nep)vaas op de sokkel en telkens is het raak: vaas in scherven, een schuldig kijkende ‘drukker’. Waarom die neiging om, ondanks het uitdrukkelijke verbod, toch op de knop te drukken? De eerste man bekende dat er ‘toch een beetje een anti-autoritair gevoel, opeens, bij me opkwam’, een tweede zei dat hij drukte ‘omdat we al zoveel niet mogen en dan een beetje de grenzen gaan opzoeken’ en een derde persoon gaf eerlijk toe dat ze het heel uitdagend vond: ‘Als er staat ‘druk niet’, dan denk ik ‘druk wel!’’. MINDF*CK verklaarde het gedrag met ‘reactantie’, een term uit de psychologie. Wat niet mag doen we dubbel zo graag.
Ge- en verboden omzeilen
Reactantie is iets waar ook een beleidsmaker rekening mee moet houden. Een gebod of verbod zullen veel mensen proberen te omzeilen. Het beoogde effect wordt niet gehaald, of erger nog, er ontstaat een averechts effect. Uit de wereld van verkeer en vervoer is het voorbeeld van Mexico Stad dat in 1989 de zeer vervuilde lucht in de stad wilde aanpakken. Het gemeentebestuur verplichtte automobilisten om hun auto één dag in de week thuis te laten op basis van het laatste cijfer van hun kentekenplaat. Hoy No Circula heette de maatregel. Eenvoudig te handhaven, succes verzekerd zou je zeggen. Het bleek een mislukking: automobilisten kochten massaal een tweede auto met een kentekenplaat met een ander laatste teken. Het onbedoelde effect: veel meer, vooral oude, auto’s in de stad en geen afname van de luchtvervuiling. In Bogotá, Colombia, probeerde men het ook, met hetzelfde tegenvallende resultaat. Onderzoekers concluderen wat niemand vooraf had voorzien: dat dit soort maatregelen de luchtkwaliteit uiteindelijk zelfs kan verslechteren.
Veiligheid: risicocompensatie
Ook andere psychologische mechanismen kunnen ervoor zorgen dat beleidsmaatregelen hun beoogde doelen missen. In de paper “ Onbedoeld maakt onbemind” staan enkele voorbeelden op het gebied van mobiliteit. Zo is een bekend fenomeen in de wereld van verkeersveiligheid dat mensen fysieke bescherming compenseren met roekelozer gedrag. Dit wordt ook wel ‘risicocompensatie’ of ‘ risicohomeostasis’ genoemd. Zo kan de drager van een fietshelm zich zo veilig voelen dat hij riskanter gedrag gaat vertonen, zoals sneller fietsen of verkeerslichten negeren. Een verplichting om een fietshelm te dragen, waar de Nederlandse Vereniging voor Traumachirurgie voor pleitte, is dus niet per definitie een goed idee.
Wat kunnen beleidsmakers hiervan leren?
De voorbeelden laten zien dat het nog niet zo gemakkelijk is om beleid te maken dat doel treft. Als beleidsmaker moet je je altijd afvragen hoe mensen je maatregel kunnen compenseren met ander gedrag of kunnen omzeilen. Ook is inzicht in de menselijke natuur onmisbaar. Mensen zijn slechts binnen zekere grenzen rationeel, en dat geldt ook voor (overheids)organisaties en degenen die het beleid maken. Er zijn veel emoties, verlangens en simpele vuistregels in het spel. Maar wat betekent dat dan concreet?
Checklists en toolboxes
Om niet achteraf te hoeven constateren dat een maatregel niet heeft gewerkt of zelfs averechts heeft uitgepakt, wordt bij een beleidsvoornemen vaak nu al een checklist met vragen gevolgd, bijvoorbeeld de Before Action Review (BAR) of het Integraal Afwegings Kader (IAK). Nog een stap verder gaat het systematisch langslopen van mogelijk optredende gedragsmechanismen. Levelt, een onderzoeker, deed dit al in 1998 voor het antiblokkeersysteem (ABS) en kwam tot de conclusie dat ABS een mooi voorbeeld is van een als ‘zeer gunstig beoordeelde maatregel’ die niettemin garant staat voor een ‘volstrekt tegenvallend effect’. Dit was volgens hem te wijten aan de optredende ‘risicocompensatie’. Voortbordurend op Levelt ontwierp de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (Rli) in 2014 een vragenset voor beleidsmakers, met expliciete aandacht voor gedrag. Deze werd later door het Behavioural Insight Team van het ministerie van IenW vereenvoudigd tot de vaak toegepaste DOE-MEE tool (Doorgronden, Ontwerpen, Experimenteren en Monitoren En Evalueren).
Kunnen denken als een rotzak
Er zijn dus al uiteenlopende instrumenten beschikbaar, maar is het genoeg? Gezien de aard van het beestje is het goed voorstelbaar dat beleidsmakers moeite hebben met bedenken hoe hun mooie maatregel omzeild kan worden. Het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) pleitte er ooit voor beleid vooraf voor te leggen aan ‘ virtuele wetbrekers, beleidsondermijners en regelbedervers’. Kortom, mensen die kunnen ‘denken als een rotzak’. Niet voor niets zijn er bedrijven die hun computerprogramma’s laten doorlichten door fanatieke hackers. Ook kan het slim zijn om maatregelen, vóór invoering, eerst kleinschalig uit te testen in de vorm van een spel (game) of experiment. Laat een groep mensen reageren op een beoogde situatie en kijk hoe het spel zich ontwikkelt. Een meer wetenschappelijke invalshoek is het experimenteel toetsen van beleid, bijvoorbeeld via een randomized controlled trial (RCT). Een groep economen en psychologen deed recent nog een oproep in de Volkskrant: ‘Overheid, laat je beleid testen’. Ze pleiten voor een onafhankelijk expertteam of centrum voor gedragsinzichten.
Terugkijken is makkelijk, de kunst is om vooruit te zien
Als kijker naar het programma MINDF*CK is van tevoren goed in te schatten - onder het motto: geen spektakel, dan geen uitzending - dat er iemand op de verboden knop gaat drukken. Bij beleid maken is de inschatting vooraf moeilijker te maken. Dat we achteraf ons hoofd schudden over een maatregel die niet het gewenste effect haalde, komt door nog een ander psychologisch mechanisme: de hindsight bias. Terugkijkend, met wijsheid achteraf, lijkt het altijd zo makkelijk. De kunst is om vooraf al te bedenken wat mogelijke gevolgen kunnen zijn. Kunnen we zo slim zijn om rekening te houden met de eigen beperkte rationaliteit?
Deze blog is gebaseerd op de paper “ Onbedoeld maakt onbemind” van Jaco Berveling, Lucas Harms en Saeda Moorman voor het Colloquium Vervoersplanologisch Speurwerk (CVS) dat op 23 en 24 november 2017 werd gehouden in het Belgische Gent.